Концептуальні засади розвитку сільськогосподарського землекористування cільських територій

2.Аналіз основних  причин виникнення проблеми

• відсутність цільової програми розвитку земельних відносин на довгострокову перспективу;
• відсутність зваженої державної земельної політики та механізмів її реалізації щодо розвитку сільськогосподарського землекористування з переважанням орендних відносин;
• недооцінку змісту, складності, масштабів і специфіки земельних перетворень в ході аграрної і земельної реформ;
• безсистемність у розв’язанні завдань земельної реформи на селі. Поряд із реформуванням відносин власності на землю та майно, запровадженням нових організаційно-правових форм господарювання не створено ефективної системи еколого-економічних відносин щодо територіальної організації землекористування сільськогосподарських підприємств та правових і землевпорядних механізмів регулювання орендних відносин;
• складна демографічна ситуація у більшості територіальних громад (старіння населення, знелюднення сільських територій);
• відсторонення місцевого самоврядування від вирішення питань у сфері земельних відносин;
• ігнорування проблеми ресурсно-комплексного підходу до розвитку сільських територій в процесі зміни форм власності на землю та господарювання, відсутність зваженої державної земельної політики щодо прогнозування, планування та механізмів регулювання розвитку сільськогосподарського землекористування сільських територій;
• відсутність послідовної державної політики щодо системного розвитку земельного законодавства, здійснення землеустрою щодо зонування земель за їх категоріями і типами землекористування, формування його режиму та інвестиційної привабливості;
• недооцінка важливості обліку кількості і якості земель, державної реєстрації природоохоронних та технологічних обмежень (обтяжень терміну оренди) у використанні земель, земельних сервітутів;
• відсутність виваженої державної політики щодо формування територій землекористування аграрних структур та регулювання обігу земельних ділянок і прав на них власників земельних часток (паїв);
• відсутність належного фінансування фундаментальної та прикладної землевпорядної науки.

1. цільові напрями аналізу проблемної ситуації;
2. масштаб і глибина їх аналітичної розробки;
3. диференціація землекористування в розрізі категорій земель та характерних типів (підтипів) землекористування;
4. диференціація за типовими регіональними територіально-міжгалузевими земле господарськими комплексами (природно-заповідні, рекреаційні, оздоровчі, аграрно-промислові та інші) в межах приміських зон, сільських районів, територій рад або їх груп;

1. освоєння стимулюючого потенціалу економічних відносин власності на землю на основі коректування їх змісту, форм і механізмів;
2.  орієнтація земельних перетворень та трансформації землекористування на освоєння інноваційних факторів економічного зростання продуктивності землекористування та вартості земельного капіталу;
3.  удосконалення інституціональної основи і механізму регулювання процесу переходу до еколого-безпечної та економічно-ефективної системи землекористування шляхом конституційного визначення територій рад, зменшення кількості категорій земель та здійснення їх зонування за типами землекористування залежно від регіональної цінності земельних та інших природних ресурсів.

• загальні, які мають ключову роль у створенні нового багатоукладного земельного устрою, формуванні ефективного природоохоронного та сільськогосподарського землекористування й рівною мірою характерних для природних зон, регіонів, сільських районів України;
•  особливі, які існують для різних типів землекористування, що виділені на регіональному або місцевому рівні і мають пряме відношення до формування режиму використання і охорони земель в межах територій рад або їх груп (рис. 3);
• одиничні, властиві, виключно, конкретним типам землекористування залежно від функцій які виконують землі сільськогосподарського призначення.

1. місце і роль земельних та інших природних ресурсів у складі компонентів територіально-галузевих комплексів і факторів іх функціонування (предмет і засіб виробництва, просторовий базис ландшафтного різноманіття, рекреаційних, еколого-туристичних, бальнеологічних ресурсів, носій корисних копалин тощо);
2. стан сільськогосподарської галузі, її збалансованість із суміжними галузями, рівень власної внутрішньої модернізації;
3. наявність земель, придатних для ефективного використання в сільському господарстві, об’єктивні можливості та фактичний ступінь адаптації до умов ринку й, насамперед, до ринкової конкуренції;

4. специфіка загальних умов функціонування сільськогосподарської галузі на конкурентному етапі економічного розвитку (платоспроможний попит на продукцію галузі, податки, інвестиції, конкуренція, ринок, ступінь і зміст державного втручання тощо).

 

 
Рис. 1. Логічно-смислова схема основних функцій земель сільськогосподарського призначення та їх вплив на види прав на землю


 
Рис. 2. Логічно-смислова модель структури аналізу проблемної ситуації щодо трансформації системи землекористування

1. адміністративно-територіальний статус і ієрархічний рівень конкретного територіально-міжгалузевого комплексу (для сільського господарства – зерновий, тваринницький тощо);

• наявного в регіоні ресурсного потенціалу, його складу, величини, якісних характеристик, ступеня освоєння і розміру не використовуваних ресурсів;
• розміру землезабезпеченості населення, особливостей і стійких традицій історико-культурного розвитку;
• галузевої спеціалізації регіонального міжгалузевого господарського комплексу (аграрний, аграрно-індустріальний, індустріально-аграрний, індустріальний, рекреаційно-курортний, еколого-туристичний тощо);
• загальних умов господарської діяльності в регіоні (ступінь екстремальності природно-кліматичної, соціально-економічної, екологічної, демографічної, податкової, інвестиційної, бюджетної, фінансово-кредитної та іншої політики);
• стану виробничого потенціалу й економічного простору регіону в цілому (кризовий, депресивний, відносно стійкий розвиток, що інтенсивно розвивається).

4. Принципи, концептуально-методологічні положення стратегії розвитку багатофункціонального сільськогосподарського землекористування сільських територій

Для подолання негативних наслідків здійснення цього етапу земельних перетворень і переходу процесу їх реалізації в нову стадію, слід уточнити державну земельну політику, маючи на увазі наступні вузлові моменти. Досвід попереднього періоду реформування земельних відносин показав, що повне відсторонення держави від управління земельними ресурсами нереально і практично малопродуктивне .Крім того, результати земельної реформи свідчать так само і про те, що для переходу до ефективно функціонуючої повноцінної ринкової системи сільськогосподарського землекористування одних інституційних перетворень, у тому числі і самих радикальних (введення інституту приватної власності, приватизація земель, введення земельного ринку і ринкових відносин тощо) явно недостатньо. Потрібні на перехідному до ринкової системи землекористування періоді додаткові заходи щодо більш раціональної організації самого перехідного процесу, включаючи структурну перебудову економічного простору землекористування сільських територій, його адаптацію до ринкового економічного процесу, включення в регіонально-територіальні економічні зв'язки і т.п. Повною мірою сказане стосується й до процесу переходу до багатоукладного землекористування на селі і ринкових відносин. Тому і з цих позицій вкрай актуальним є формування та здійснення ефективної земельної політики, яка забезпечує «ощадний» режим здійснення досить хворобливих земельних перетворень. Тим більше маючи на увазі той факт, що для України «земельне питання» завжди було і залишається найбільш гострим і вибухонебезпечним. Формуючи завдання створення ефективних інструментів державного регулювання розвитку багатофункціонального сільськогосподарського землекористування країни в умовах ринкової економіки, земельна політика повинна відповідати множинності виникаючих в суспільстві земельних інтересів (рис. 5) і відповідати таким положенням:
а) конкретизація і уточнення на майбутній період структури та змісту земельних інтересів і опис на цій основі очікуваного стану керованої землегосподарської системи, складу і структури багатоукладного землеволодіння та землекористування, форм організації використання земель різної категорії власності, кон'юнктури земельного ринку;
б) розробка принципів і конкретного змісту форм і механізмів управління землегосподарською системою країни в умовах різноманіття учасників економічного процесу і багатоукладності економіки;
в) обґрунтування на багатоваріантній основі цілей, завдань, функцій, раціонального складу, структури і зв'язків єдиної системи управління земельними ресурсами (керуючої системи);
г) розробка принципів виділення і раціональної організації адекватних сучасним умовам об'єктів управління - територіальних землегосподарських комплексів різного функціонально-галузевого типу і територіально- ієрархічного рівня;
д) організація на постійній основі розробки і здійснення інструментів управління - схем землеустрою і регіональних цільових програм формування і розвитку територіальних землегосподарських комплексів, проектів землеустрою щодо плавання розвитку природоохоронного та сільськогосподарського землекористування в межах територій рад або їх груп, оптимізаційних економіко - землевпорядних бізнес- план - проектів та ін;
е) розподіл і правове закріплення функцій управління землекористуванням на міжвідомчому рівні і між різними адміністративно-територіальними ієрархічними «поверхами» (сільський район, територіальні громади, сільськогосподарські агроструктури).
Першочерговим і головним політичним завданням регулювання земельних відносин в Україні є не тільки формування прошарку власників землі, користувачів, в тому числі і орендарів землі, а й забезпечення необхідних спільних економічних, техніко-технологічних та організаційно-управлінських умов для ефективного використання землі, як основи підвищення життєвого рівня суспільства, його соціально-політичної стабілізації, збереження і посилення державності. Визначаючи зміст земельної політики на стратегічну перспективу, необхідно орієнтуватися на наступні принципи:
• в суспільному відтворенні земля виступає як його унікальна, нічим не замінима природна багатофункціональна основа, на якій базуються всі сфери і складові частини економічного процесу, включаючи власне виробництво життєвих засобів і ресурсів, їх розподіл, обмін і споживання. Тому прогнозування і планування розвитку землекористування, яке зачіпає всі сторони суспільної життєдіяльності та «проникаюче» в усі сфери суспільних відносин в цілому, не повинно займати периферійне положення у реформуванні загальноекономічного процесу. Її місце - в фундаменті радикальних економічних реформ, як їх базової, вихідної основи, органічна складова, якої визначає в кінцевому рахунку зміст всіх інших перетворень в економіці країни. Тому розробку концепції розвитку сільськогосподарського землекористування не можна відривати від загальноекономічної реформи, а також не можна розглядати як наслідок, якийсь обов'язковий, але малоістотний «додаток» до останньої. Її зміст повинен визначати умови, вимоги та обмеження у вирішенні інших проблем перебудови економіки землекористування, встановлювати їх пріоритети, стратегію реалізації. Не слід розглядати трансформацію сільськогосподарського землекористування як одночасову акцію щодо вирішення окремих, нехай навіть дуже важливих, земельних питань, а як довготривалий динамічний процес розвитку системи землекористування, що протікає одночасно, адекватно і в рамках руху всього суспільства по шляху становлення ринкової економіки. Це передбачає жорстку ув'язку трансформацію сільськогосподарського землекористування за термінами, змісту і механізму реалізації як загальноекономічної, так і аграрної та земельної реформам в цілях забезпечення нормального розвитку останніх;
• трансформація сільськогосподарського землекористування сільських територій, яка зачіпає інтереси всіх верств населення не тільки села, а й міста набагато ширша за своїм змістом рамок аграрної реформи;



Рис. 4. Логічна схема деталізації структури проблемної ситуації реформування  системи землекористування (Блок І – мотиваційний).



Рис.5. Логічно-смислова модель багатоцільових земельних інтересів як соціально-економічної категорії
 
• трансформація сільськогосподарського землекористування сільських територій зачіпає інтереси всіх без винятку землекористувачів, що вимагає, з одного боку, проведення її на суворо добровільній основі в міру дозрівання політичних, економічних та соціальних передумов, включаючи ступінь психологічної готовності землекористувачів, а з іншого боку, по можливості найбільш повного врахування цих інтересів при чіткому ранжуванні їх пріоритетності; вона носить комплексний характер і здійснюватися повинна комплексно, на основі ретельно і всебічно опрацьованої концепції, в пов'язаній єдності заходів щодо структурної перебудови землекористування країни і перетворенню його в багатоукладну систему з адекватними структурній перебудові заходами щодо удосконалення земельних відносин. Крім того, концепція трансформації сільськогосподарського землекористування сільських територій повинна формуватися з одночасним прийняттям основних законодавчих основ, що забезпечують її реалізацію. Необхідність останніх продиктована досвідом реформування  в останні роки, коли основні закони, що забезпечують проведення реформ, приймалися з великим запізненням. Прийняті в останній період точкові зміни і доповнення до законодавства протирічиві один одному, а часом і задуму реформи, вносили правову плутанину, заводячи реформу в тупик;
• земельні перетворення повинні здійснюватися з необхідним економічним обґрунтуванням. Це може бути забезпечено шляхом розробки відповідної планувальної і проектної документації із землеустрою і надання необхідних консультаційних послуг;
У найзагальнішому вигляді систему концептуальних положень і заходів щодо створення ефективного мультифункціонального сільськогосподарського землекористування сільських територій на стратегічну перспективу можна представити в трьох основних підсистемах:
а) вдосконалення загальних інституціональних умов організації та функціонування ефективного мультифункціонального сільськогосподарського землекористування сільських територій;
б) заходи власне щодо перетворення структури існуючого землекористування та удосконалення земельних відносин відповідно запитам еколого-технологічних та соціально-економічних земельних інтересів;
в) заходи щодо формування ефективної загальнодержавної єдиної системи та землевпорядно-правових і еколого-економічних механізмів регулювання і адміністрування землекористуванням сільських територій.
Окреслені підсистеми об'єднують комплекс концептуальних положень і заходів, склад яких на другому рівні конкретизації виглядає наступним чином. Підсистема «Удосконалення загальних інституціональних умов створення та функціонування ефективного мультифункціонального сільськогоспо­дарського землекористування сільських територій» об'єднує такі заходи, як:
а) створення концептуально-правових та методичних основ подолання кризових явищ в реформованій системі сільськогосподарського землеволодіння і землекористування;
б) законодавчо-нормативне та землевпорядне забезпечення процесу антикризисного реформування сільськогосподарського землекористування та удосконалення земельних відносин;
в) коригування еколого-економічних механізмів перебудови сформованої системи в ефективне мультифункціональне сільськогосподарське землекористування сільських територій;
г) створення системи інформаційно-кадастрово-облікового забезпечення процесу формування та функціонування ефективного мультифункціонального сільськогосподарське землекористування сільських територій;
д) відновлення системного планувального та проектного забезпечення організації і функціонування мультифункціонального сільськогосподарське землекористування сільських територій.
У підсистему «Заходи трансформації існуючої системи сільськогосподарського землекористування та удосконалення земельних відносин» входять наступні заходи:
а) удосконалення розподілу земельного фонду за формами власності, категоріями ведення та видами господарського використання шляхом здійснення зонування земель за типами землекористування в межах територій рад або їх груп;
б) створення ефективних землеволодінь і землекористувань сільськогосподарських агроструктур із врахуванням регіональних (територіальних) та місцевих природних та соціально-економічних факторів і умов територіальних громад;
в) організація відтворення корисних споживчих властивостей земельних ресурсів в переважаючих умовах орендних відносин;
г ) забезпечення ефективного поєднання ринкового саморегулювання форм сільськогосподарського землекористування та державного регулювання і адміністрування режиму використання і охорони земель;
д) стимулювання розвитку регульованого ринкового обігу земельних ділянок та прав на них (реалізації переважного права, оренди, іпотеки землі тощо) в оптимізації сільськогосподарського землекористування.
Нарешті, остання, третя підсистема - «Заходи формування ефективної багатофункціональної системи управління земельними ресурсами та землекористуванням» об'єднує такі концептуальні положення і заходи, як:
а) реформування існуючої адміністративної системи у багатофункціональну систему управління земельними ресурсами та землекористуванням;
б) формування регіональних багатофункціональних систем управління земельними ресурсами та землекористуванням із врахуванням децентралізації державних органів влади;
в) організація місцевих систем управління земельними ресурсами та землекористуванням територіальними громадами;
г ) забезпечення органів управління в центрі і на місцях інструментами управління (правовими, землевпорядними, еколого-економічними, організаційними);
д) ресурсне, інформаційно-аналітичне, кадрове та планувально-проектне забезпечення процесу управління.
Подальша конкретизація складу концептуальних положень і трансформаційних заходів здійснюється на третьому і наступних рівнях їх деталізації. Фрагменти заходів приведені на рис. 6.
Остаточний склад і зміст концептуальних основ і трансформаційних заходів установлюється диференційовано, в розрізі конкретних функціонально-галузевих сільськогосподарських та інших типів землекористування.
Диференціація концептуальних основ і конкретних заходів здійснюється обов’язково і в розрізі різних типів землекористування по територіях сільських рад або їх груп. У зв’язку із цим, передбачено обов’язково конституційній ні зміни статусу територій рад як базової територіальних громад.
Організаційна структура сільськогосподарського землекористування України, яку необхідно створити в процесі земельних перетворень на основі багатоукладності господарювання, розмаїтості форм економічних відносин прав власності на землю, цивілізованого обігу земельних ділянок власників земельних часток (паїв) та прав на них до 2020 року пропонується:

• державні сільськогосподарські підприємства (в основному науково-дослідні) в кількості 1–2 тис. на площі 1,0–1,2 млн. га сільськогосподарських угідь. Основна форма власності на землю – державна, спільна та корпоративна;
• виробничі кооперативи, корпоративні агрохолдингові об’єднання, товариства і приватні підприємства у кількості 13–16 тис. на площі 15–17 млн. га сільськогосподарських угідь. Основна форма власності на землю – приватна, спільна та корпоративна:
• фермерські господарства в кількості 45 тис. на площі 3-5 млн. га. Основна форма власності на землю – приватна;
• селянські господарства громадян з ведення товарного сільськогосподарського виробництва у кількості 1,3–1,5 млн. на площі 8–10 млн. га. Основна форма власності – приватна.

• патронаж держави великих за розмірами землекористування сільськогосподарських підприємств створених на засадах орендних відносин з економіко-правовою прив’язкою до територій рад;
• економічне сприяння фермерським господарствам сімейного типу та нетоварному й малотоварному землекористуванню селянських господарств у виробництві продуктів силами самого населення.

Концептуальні засади передбачають, що розвиток сільськогосподарського землекористування доцільно розділити на два великі блоки .
До першого блоку належать відносини, пов'язані з регулюванням прав володіння, користування (в тому числі оренди) і розпорядження земельними ділянками власників земельних часток (паїв), юридичних осіб (сільськогосподарські агроструктури) та територіальні громади. Ці відносини пропонується регулювати земельним, аграрним та цивільним законодавством. Така позиція правомірна, оскільки питання володіння, користування і розпорядження землею, в основному, пов'язані з інтересами учасників обігу землі. Разом з тим, необхідно розробити та прийняти зміни і доповнення:
1) до Земельного кодексу України щодо повернення функцій розпорядження землями сільськогосподарського призначення (державної та комунальної власності) – територіальним громадам після здійснення зонування земель в межах їх територій;
2) до законів України «Про фермерське господарство» щодо регламентування їх тільки сімейного типу, «Про селянське господарство» щодо розширення прав землекористувача, «Про землеустрій» щодо зонування земель та видів і змісту проектів землеустрою, «Про внесення змін до законів України щодо удосконалення державної реєстрації договорів оренди землі»;
3) до Податкового кодексу щодо диференціації оподаткування різних форм господарювання, до законів України «Про іпотеку» щодо особливих умов іпотеки нерухомості сільськогосподарських підприємств та фермерських підприємств, обов’язковою складовою якої є землекористування на правах оренди, «Про оренду землі» щодо особливих умов застави права оренди сільськогосподарських земель тощо.


Рис. 6. Фрагмент складу програмних заходів щодо розвитку сільськогосподарського землекористування до 2020 року – Блок І
 
4) проекти законів «Про обіг земель сільськогосподарського призначення» де врегулювати питання формування землекористування сільськогосподарських підприємств шляхом регулювання обігу земельних ділянок власників земельних часток (паїв), «Про правовий режим земель колективної власності» щодо трансформації земель колективної власності у спільну власність, «Про особливості правового режиму земель підприємств, установ і організацій Національної академії аграрних наук України та сільськогосподарських науково-дослідних установ і навчальних закладів» щодо удосконалення визначеного чинним Земельним кодексом України порядку використання земель підприємств, установ і організацій Національної академії аграрних наук України та сільськогосподарських науково-дослідних установ і навчальних закладів та встановлення  їх правового режиму.
 

Продовження рис. 6. Фрагмент складу програмних заходів щодо землевпорядно-правового забезпечення антикризового формування системи сільськогосподарського землекористування до 2020 року – Блок ІІ
 
Другий блок відносин, регульованих земельним законодавством, становлять відносини в галузі контролю за станом і охороною земель. Специфіка земельних відносин цього блоку полягає в наявності значної кількості обмежень (обтяжень) у використанні земель. У земельному законодавстві розрізняється чотири види обмежень (обтяжень) які потребують державного регулювання: 1) цільове призначення (в цьому аспекті необхідно концептуально відказатися від існуючої класифікації категорій земель і перейти на зонування земель за основними функціями їх використання); 2) режим використання (в тому числі і дозволене використання) і охорони землі (в цьому аспекті йде мова про зонування земель за типами землекористування, охоронні та інші територіальні зони); 3) земельні сервітути; 4) природоохоронні, містобудівні, санітарні та інші вимоги щодо охорони земель (йде мова про розроблення та введення землевпорядних та інших регламентів).
Для реалізації запропонованих Концептуальних засад потрібно розробити пакет вказаних та інших законодавчих актів, які доцільно виділити як найбільш пріоритетні.
 

5. Етапи реалізації заходів Концепції.

6. Наукові основи забезпечення антикризової програми розвитку сільськогосподарського землекористування сільських територій

7. Очікувані  результати

• підвищити еколого-економічну та соціальну спрямованість сільськогосподарського землекористування сільських територій;
• забезпечити стабільність землекористування сільськогосподарських підприємств в часі;
• розв’язати завдання регульованого розвитку сільськогосподарського землекористування сільських територій та підвищення економічної ефективності і екологічної безпеки використання земельних ресурсів;
• забезпечити ефективні земельні відносини між власниками земельних часток (паїв) та сільськогосподарськими підприємствами в процесі орендних відносин;
• здійснити раціоналізацію існуючого землекористування в межах територій сільських рад та створити інвестиційно-привабливе і збалансоване землекористування сільських територій;
• збільшити надходження від платежів за землю в бюджети територіальних громад;
• запровадити економічний обіг земельних ділянок та прав на них власників земельних часток (паїв), створити умови для отримання агропідприємствами іпотечного кредиту;
• підвищити ефективність оренди землі в сільському господарстві;
• сприяти соціально-економічному розвиткові територіальних громад і регіонів;
• поліпшити екологічну ситуацію в сільській місцевості;
• збільшити рівень інвестицій.